Die E-Akte als Dreh- und Angelpunkt für die Digitalisierung der Kommunalverwaltung

E-Akte -Digitalisierung der Kommunalverwaltung

Umsetzungserfahrungen aus Kreis Bergstraße

Gelingt es, Leistungen einer Verwaltung ohne den Einsatz von Papier in Anspruch zu nehmen, dann ist dies oft das erkennbare Ergebnis eines Digitalisierungsprojekts. Ausgangspunkt für Leistungen ist der Antrag. Dieser ist nüchtern betrachtet ein Dokument und damit Träger für Informationen. Erst anhand der Inhalte lässt sich etwas bearbeiten und entscheiden.

In der Vorstellung vieler Behördenmitarbeiter ist ein Antrag immer noch ein Stück Papier, gefüllt mit individuellen Daten und oft einer eigenhändigen Unterschrift. Dieses Papierdokument wandert überall dort hin, wo „jemand“ für „etwas“ zuständig ist. Das Papier verschwindet final in einer Akte und wird – für was auch immer – aufbewahrt, bis es irgendwann vernichtet wird, oder auch nicht.

Die elektronische Akte enthält entweder Dokumente oder Vorgänge oder beides, nur eben in digitaler Form. Die Information ist im eigentlichen Sinn identisch mit der auf einem Papierträger. Was also ist neu und warum ist das so kompliziert?

Aber der Reihe nach.

Das Projekt E-Akte in Kreis Bergstraße

Der Landkreis Bergstraße im südlichen Teil des Bundeslands Hessen gehört mit seinen rund 265.000 Einwohnern gleich zwei europäischen Metropolregionen an, der Metropolregion Rhein-Main und der Metropolregion Rhein-Neckar. Für die Unternehmen des Kreises und für deren Beschäftigte stellt der einfache Zugang zur Verwaltung und durchgängige digitale Verwaltungsleistungen über föderale Grenzen hinweg einen wichtigen Standortfaktor dar. Grundlage hierfür ist die elektronische Akte. Sie soll medienbruchfreie Prozesse ermöglichen und dafür sorgen, dass unabhängig von Zeit und Ort an Anliegen gearbeitet werden kann. Neben dieser Zielsetzung besteht die Notwendigkeit, die Anforderungen umzusetzen, die sich aus dem im Jahr 2012 verabschiedeten „E-Government-Gesetz“ der Bundesregierung (EGovG)[1] und dem „Onlinezugangsgesetz“[2] für die Kreisverwaltung ergeben.

Im Jahr 2015 hat der Kreis Bergstraße, moderiert und wissenschaftlich begleitet durch Fraunhofer FOKUS, eine E-Government-Roadmap beschlossen, die die schrittweise Digitalisierung der Kreisverwaltung zum Ziel hat. Die Einführung der elektronischen E-Akte bildet ein Kernelement der Roadmap. Uns war klar, dass wir in der Kreisverwaltung Neuland betraten. Deshalb wurde beschlossen, iterativ vorzugehen, also einen Bereich nach dem anderen auf die elektronische Aktenführung umzustellen. Wir haben ein damit korrespondierendes Multiprojektmanagement etabliert. Die Projektorganisation besteht aus einem Team für die strategische und einem Team für die operative Steuerung. Die Zusammensetzung ist fachlich interdisziplinär.

Viel Wert haben wir auf Akzeptanzmanagement gelegt. Jedes Teilprojekt hat ein eigenes Projektteam bestehend aus den Fachkolleginnen und Fachkollegen vor Ort. Begleitet wird jedes Projektteam von der Leitung des Multiprojektmanagements. Über diese Rolle wird die Verbindung zur Steuerungsebene sichergestellt. Neben der Umsetzung der fachlichen Anforderungen wurden frühzeitig Usability-Tests durchgeführt und die daraus resultierenden Ergebnisse noch vor dem ersten Pilotprojekt umgesetzt; Projektstatusberichte im Intranet haben dazu beigetragen das Thema insgesamt transparent zu machen; Schulungen und ein begleitendes Key-User-Konzept als Form kollegialer Beratung waren weitere Maßnahmen eines systematisch geplanten Change Management. Es gab schließlich einen ersten Prototyp und einen Pilotanwender – in unserem Falle das Job-Center.

Seit Ende der Pilotierung und dem Start des Echtbetriebs sind 10 Monate vergangen. 110 User haben 55.000 Akten und 420.000 Dokumente in das System eingebracht. Das führende System für die Sachbearbeitung im Job-Center ist mittlerweile unser DMS und nicht das Fachverfahren.

E-Akte - Lessons learned

Lessons learned

Dokumente wandern von einem Bearbeiter zum anderen, werden verändert, ergänzt und differenziert. Dokumente, die ständig in Bewegung sind, belasten aber das System. Workflows erzeugen neue Dokumentenversionen; eine ständige Indexierung ist die Folge. Ist der Cache des Basis-DMS zu klein, geht das auf die Performanz. Ist das Antwortzeitverhalten schlecht, geht die Anwenderakzeptanz zurück, zumal das digitale Handling von Dokumenten, als zusätzliche und nicht zieldienliche Arbeit empfunden wird, wenn dabei keine sachlich inhaltliche Sachbearbeitung des Dokuments stattfindet. So auch in unserem ersten Pilotbereich, dem Job Center.

Was war schief gelaufen? Beim Aufbau der digitalen Akte hatten wir uns am real existierenden physischen Aktenordner orientiert – „ein Hebelordner mit Exzenterverschluss, mit dem Schriftgut aufbewahrt und geordnet werden kann“, so Wikipedia. Die Aufschriften der Aktentrennblätter bildeten quasi die Struktur für die Register unserer E-Akte, eine Fehlentscheidung wie sich herausstellen sollte. Die Prozessmanager erkannten als erste: Die elektronische Vorgangsbearbeitung braucht andere Strukturen, eine andere Ablauflogik und ein anderes Verständnis für die Arbeitsorganisation. Plötzlich bekommt das Schlagwort „Digitale Kompetenz“ eine konkrete Bedeutung: Elektronische Vorgangsbearbeitung braucht nicht lokal optimierte Prozesse, sondern andere Prozesse. Diese zu konzipieren begründen die digitale Kompetenz der Mitarbeiter; ihre erfolgreiche Implementierung macht die digitale Kompetenz einer Organisation aus.Und hier einige Empfehlungen, die wir anderen E-Akte-Projekten mitgeben möchten:

  • Struktur: Lösen Sie sich von der Logik der Papierakte. Ihre digitalen Dokumente landen in einer Datenbank und brauchen für das komfortable Auffinden lediglich eine gute Suchmaschine und am Fachprozess orientierte Metadaten. Verabschieden Sie sich von komplexen Menübäumen mit sprechenden Registerstrukturen. Orientieren Sie Ihre Registergliederung an einem Rollen- und Rechtekonzept für spätere Dokumentenzugriffe.
  • Ablauflogik: Betrachten Sie sich stets den gesamten Leistungserstellungsprozess. Definieren Sie sich hierfür einen Dokumentenflussplan. Dieser ist eine optimale Vorlage für die Festlegung von Workflows. Machen Sie nicht den Fehler, Ihre analogen Prozesse eins zu eins in digitale Prozesse umzusetzen. Verfolgen Sie eher den Weg einer Prozessreorganisation, indem Sie Ihren Prozess anhand erforderlicher Arbeitsschritte mit den Möglichkeiten digitaler Funktionen grundlegend neu aufbauen. Vermeiden Sie dabei konsequent Medienbrüche. Reduzieren Sie organisatorische Wechsel bei der Bearbeitung und sorgen Sie dafür, dass Ihr Prozess nicht zum Halten kommt, nur weil ein Arbeitsschritt auf sich warten lässt. Beziehen Sie bei der Gestaltung der Sollprozesse Ihre Stakeholder ein.
  • Arbeitsorganisation: Überlegen Sie sich, was ein Dokument ausmacht und wodurch es sich von einem reinen Informationsfluss unterscheidet? Gehen Sie der Frage nach, was überhaupt in eine Akte aufgenommen werden muss und welche rechtlichen Anforderungen an die Dokumente geknüpft sind. Verfolgen Sie den Weg eines Dokuments durch die bearbeitenden Stellen entlang der Aufbau- und Ablauforganisation. Identifizieren Sie alle Eingangskanäle für Dokumente und machen Sie sich klar, welche Stakeholder mit dem Dokument im Prozessverlauf in Berührung kommen.

Platz für Kreativität schaffen

Im Job Center wird die E-Akte mittlerweile im Produktivbetrieb eingesetzt. Und wir stellen fest: Der Umgang mit dem Medium E-Akte lässt die Mitarbeiter kreativ werden.  Ablaufprozesse werden kritisch hinterfragt, die vor- und nachgelagerten Tätigkeiten wie z. B. die Eingangs- und Ausgangsbearbeitungen werden verändert und man überlegt, wie man die Verwaltungskunden zur digitalen Einreichung motivieren kann. An dieser Stelle ist das Programm- und Projekt-Management gefragt: Die digitale Kompetenz der Mitarbeiter, die hier aufgebaut wurde, gilt es jetzt, iterativ für den weiteren Rollout der E-Akte in anderen Bereichen zu nutzen. Unsere Empfehlung: Holen Sie Quer- und Vorwärtsdenker ins Projekt, schaffen Sie ein Umfeld der Kreativität und machen Sie die Ergebnisse für andere Nutzer transparent. So kann aus Ihrem Digitalisierungsprojekt ein Vorhaben der Organisationsentwicklung werden; zugleich bieten sich Ihnen zahlreiche Chancen einer begleitenden Personalentwicklung.

 

[1] http://www.gesetze-im-internet.de/egovg/ (letzter Zugriff: 01.03.2018)

[2] https://www.gesetze-im-internet.de/ozg/OZG.pdf (letzter Zugriff: 01.03.2018)

 

Anm. d. R.: Im April 2018 findet die nächste Veranstaltung zu rechtlichen und technischen Herausforderungen der Digitalisierung in der öffentlichen Verwaltung statt. Mehr Informationen zum Seminarprogramm und zur Anmeldung finden Sie auf der Website der Europäischen Akademie für Steuern, Wirtschaft & Recht.

Thema E-Government: Weiterbildungsangebot

Lernen Sie, wie Datensicherheit und Datenschutz in den öffentlichen Einrichtungen in der Praxis erfolgreich umgesetzt werden können.

Petra Steffens leitet die Geschäftsstelle des Fraunhofer-Leistungszentrums „Digitale Vernetzung“ Berlin.
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Gert Lefèvre ist Leiter des Fachbereichs E-Government und Geoinformation bei der Kreisverwaltung Bergstraße.
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